解读文章之三

由“正”到“负”政府管理模式的重大创新

重庆大学公共管理学院  陈升

当下政府仍然干预太多，管理手段较依赖于准入前的审批，有的部门甚至将事前审批当作调控市场的唯一抓手，花大力量对具体事务进行审批，扮演“全能型政府”的角色，导致了审批制使用范围的泛化。对于市场主体而言，企业取得市场准入资格，有的需要经过上百项的政府事前审批，审批环节多、审批时间长，对同一事项的多头审批和重复审批等弊端凸出。这样不仅为市场主体设置了障碍，制约了市场发挥资源配置的决定性作用，同时也降低了行政效率，不利于更好地发挥政府作用。因此，需要创新政府管理模式，减少市场限制，增加市场活力。

市场准入负面清单通过“排除”或“筛选”的方式，实现了我国市场准入管理从正面向负面的转变。这种由“正”到“负”的管理模式转变，明确了政府发挥作用的职责边界，有利于进一步深化“放管服”改革，不断提高行政管理的效率和效能，体现在：

一、实现制度化法制化

目前市场准入管理模式，主要采用正面清单管理模式。随着市场经济的发展，新产品、新技术、新业态层出不穷、千变万化，使得正面清单“不可穷举”所有的市场准入事项。这样就存在大量模糊地带。这些模糊地带，目前是政府的自由裁量空间，可能会造成审批方式随意，寻租、腐败行为频发。

通过在全国建立起市场准入负面清单管理模式，形成了全国统一的准入管理制度。不仅在市场准入领域只分为清单事项（包括禁止类、许可类）和非清单事项，涵盖了所有情形。而且对于以上情形，有三种不同准入方式：对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准；对许可准入事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定；对负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

这样明确了政府发挥作用的职责边界，对于政府来说，就是依法把权力关进制度的笼子，用法律法规作为准入审批的标尺。这有助于更深层面上推动政府以法治思维和法治方式推进行政体制改革，推进市场管理的制度化、规范化、程序化，从根本上促进政府职能转变。

二、实现管理透明化

市场准入负面清单制度建立之前，有关市场准入的禁止或限制规定散诸于各个法律法规、文件规定中，政府审批内容、审批主体、审批方式容易互相矛盾、“打架”，审批过程公开程度也较低，造成了管理过程的不透明、混乱和低效。

而市场准入负面清单制度，以清单的方式清晰明了地列出了有关市场准入的禁止和许可事项，以及相应的管理办法。一方面，政府要管什么很明确，需要行政机关审批的领域仅限于法律明确列举的事项，并且需要对相关限制许可条件的设置进行合理的说明。在进行准入管理时，政府的管理重点将放到许可类事项的审批上。另一方面，政府怎么管也很明确，清单实现有关措施的集成，减少了措施相互矛盾、相互重叠的情形。

负面清单既清晰地表明了市场准入的“红线”所在，又明确地给市场主体点亮了“交通灯”。这可以避免市场主体与政府管理部门、政府各管理部门之间的信息不对称，进一步提高透明度，减少由于市场交易中的信息不对称、外部不经济性等因素导致的种种交易费用。

而且，有了统一的市场准入负面清单，还可以在其基础上，进一步探索实现清单电子化、数字化，推进线上“一网通办”，大幅度提高政府审批的透明度和可视化程度。

三、减少政府审批事项

如前文所言，政府在市场准入方面还习惯于扮演“全能型政府”的角色，造成了审批制使用范围的泛化。审批的环节多、审批时间长，对同一事项的多头审批和重复审批等弊端凸出。

在市场准入负面清单的制度下，以“清单”形式明确了政府发挥作用的职责边界，清单以外领域政府则不能随意干预市场主体的进入。这有利于进一步深化行政审批制度改革，大幅收缩政府审批范围，使政府在市场准入管理中从大量不必要的具体审批中解放出来，并将精力放在少部分清单事项的审批上，大幅收缩了政府审批范围。

制定市场准入负面清单过程中，凡负有市场准入管理职责的部门和单位，都在全面梳理禁止和需审批的市场准入事项，并按照《国民经济行业分类》的统一分类标准，提出本部门、本单位拟列入市场准入负面清单的管理措施。在此过程中，各级政府部门学习了市场准入负面清单制度的基本精神，对自身的权力边界有了更深入的认识，为全面实施制度后收缩审批范围打下了坚实基础。

通过市场准入负面清单对政府职能范围进行确定，将不符市场准入负面清单管理理念的职能区别出来，还可以为下一步政府职能转变指明方向。

四、强化对政府的约束

市场准入负面清单制度的实施，有利于约束政府干预的“看得见的手”，解放市场“看不见的手”，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。

市场准入负面清单制度实施前，在准入环节缺乏有效手段约束行政行为，政府要干预市场比较容易，审批上的弊端较多；实行全国统一的市场准入负面清单制度，将实实在在地约束政府行为，从而有助于激活市场活力。

比如，制度实施前我国各地市场准入还缺乏一个统一的标准，地方政府有权力通过设定地方性法规来获得行政许可的权力，或者通过设立政府规章的形式来获得临时性行政许可的权力。这就可能造成“地方保护主义”或“权力寻租”。而在市场准入负面清单制度下，清单“由国务院统一制定发布；地方政府需进行调整的，由省级人民政府报国务院批准”，这就实现了全国层面统一准入办法和各类市场主体统一准入标准。这对于各级政府而言，就会有统一的管理标准，各级政府部门的自由裁量权被压缩，权力寻租的难度增大，无疑有力地约束了各级政府。

五、提高管理效率

由“正”到“负”管理模式的转变，带来的是事实的穷尽性，负面清单管理模式以简单的“非此即彼”的方式穷尽了所有情形，使政府的职责更加明确，也更加简洁。这种列单方式，有助于让政府从“千头万绪”的管理事项中明确管理重点，从而大幅提高管理的效率。

负面清单一经制定，意味着清单以外的领域里市场主体享有充分的自主决策权限。这有助于推动政府将工作重点由事前审批转向事中事后监管，由被动管理转向主动服务，致力于提升治理水平。

此外，对于具有市场准入管理职责的部门而言，还可以基于清单进行监管信息的互通、交换和共享，为加强事中事后监管提供信息支撑，使得政府监管更加科学化、规范化和阳光化。