解读文章之四

市场准入负面清单的“精简必要”与“非禁即入”的理解

重庆大学公共管理学院  陈升

市场准入负面清单制定遵循必要原则，列入市场准入负面清单的事项应当尽量简化、确属必要。

一、如何理解市场准入负面清单的“精简必要”

市场准入负面清单的本质要求在于通过负面列单的形式，将我国市场准入领域的禁止和许可事项明确划定范围，对属于范围以外的领域，交由市场主体自主决策，依法平等进入。目的是：一方面通过划定政府审批范围，划清政府权力界限，约束政府“有形之手”；另一方面，通过赋予市场主体“非禁即入”的自主决策权限，释放市场潜力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此，市场准入负面清单必须做到精简有效、清单事项要做到确有必要，否则限定政府权力范围和释放市场潜力就无从谈起。

所以，要理解清单的“精简必要”，要明白：

一是不能把法律、法规和国务院决定中的禁止类、许可类事项简单纳入清单，清单事项呈现的是经过整理、合并，并进行合法性审查的结果。市场准入负面清单实现的是“一单尽列”，制定之初汇总起来的管理事项必定是数量庞大，且存在重复的内容。要做到精简有效，需要对同类事项进行合并归纳，同时对事项的表述进行规范化、统一化。

二是不能把现行措施简单照搬至市场准入负面清单，对于缺乏法律依据的规定事项，在市场准入负面清单制度下，要么经审查确有必要，通过完善相关法律得以确定，并纳入市场准入负面清单，要么取消该事项。实际上，现行的一些准入管理措施，法律依据并不充分，对于那些确有必要而又缺乏足够法律支撑的事项，可以作为临时性准入措施暂时列入清单，有关部门应该加快完善立法。

三是不能把非市场准入事项和准入后监管措施混同于市场准入管理措施，一些市场主体普遍需要遵循的行业规范、标准、操作程序，都不宜纳入市场准入负面清单。例如《中华人民共和国广告法》规定的“不得在影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志、消防设施、消防安全标志使用的情形下设置户外广告”是对设置户外广告的一个行业规范性质的规定，类似规定并非市场准入事项，因此无需列入清单。

四是不能把市场准入负面清单以外对市场主体普遍采取的注册登记、信息收集、用地审批等措施纳入市场准入负面清单。要注意区别市场准入事项与工商登记管理之间的区别，将非市场准入领域的事项纳入市场准入负面清单的结果是清单冗长、且缺乏针对性。

二、如何理解“非禁即入”

市场准入负面清单的“非禁即入”，是一种对“准入身份”的认可，而非对“准入行为”的放纵。不意味着清单以外市场主体可以“胡作非为”，也不意味着市场主体无需接受其他行政审批或相关管理。

“清单以外是不是企业可以随意进入”，答案是否定的。

在市场准入负面清单制度之下，负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体是皆可平等进入。但这有一个关键前提是各类市场主体需要依法准入，市场主体不能违法操作、也不能进入明显违法的领域。比如“黄、赌、毒”等在我国明显违法的领域，虽然未明确列入市场准入负面清单，但仍是市场主体进入的禁区。

另外，企业进入清单以外，还得遵守相关法律规定。比如：以从事娱乐场所经营为例，可能属于清单以外，但并不意味着市场主体可以随地开展经营业务，还需要遵循《娱乐场所管理条例》的相关规定，不得设在下列地点：“（一）居民楼、博物馆、图书馆和被核定为文物保护单位的建筑物内；（二）居民住宅区和学校、医院、机关周围；（三）车站、机场等人群密集的场所；（四）建筑物地下一层以下；（五）与危险化学品仓库毗连的区域”。

对于清单事项同样如此，虽然清单在市场准入端对企业从事某一具体领域已经有相应的禁止或需要许可的设定，但企业从事许可类事项的投资、经营仍需遵守清单未作规定而法律法规明确列明的规定。比如：成立保险公司，根据市场准入负面清单需要经国务院保险监督管理机构批准。但除此之外，成立保险公司同时需要遵守《中华人民共和国保险法》等法律法规的相关规定。如《中华人民共和国保险法（2015修正）》第六十九条所规定的“设立保险公司，其注册资本的最低限额为人民币二亿元；国务院保险监督管理机构根据保险公司的业务范围、经营规模，可以调整其注册资本的最低限额，但不得低于本条第一款规定的限额；保险公司的注册资本必须为实缴货币资本” 等。这些属于保险市场准入许可的细化标准，虽然在清单中没有详细罗列，但是依然是市场主体进入相关行业、领域、业务等需要遵守的规定。

 “负面清单许可类事项以外是不是没有其他审批或管理措施”，答案也是否定的。

除市场准入领域的许可，还有其他针对非投资经营活动的管理措施、准入后管理措施、备案类管理措施（含注册、登记）、职业资格类管理措施等。如前文所言，市场准入负面清单为做到精简必要，不能把市场准入负面清单以外针对非市场主体事项、非投资经营行为事项、非市场准入环节事项、一般性管理措施等纳入清单。这意味着，市场准入负面清单并不是所有市场管理措施的集合，其关注的只是针对市场主体的、准入领域的管理措施。

政府对市场主体在负面清单以外的准入，不再进行前置审批。这样的“非禁即准”只是针对的其准入“资格”的认可，而从获得“资格”到“进入市场”，如有必要，政府还可以通过规划、环评、用地等方面的规范性要求予以规制。如修建养猪厂，属于清单以外的事项，但并不意味着可以在城市居民小区里去建厂，有关部门还得考虑环评、用地规划等因素，将有些不符合条件的投资经营行为“卡在门外”。

 可见，市场准入负面清单关注的是“要不要赋予市场主体在某一行业、领域、业务准入资格”，考虑的是在事前进行“准入资格”授予，而其他准入中和准入后的行为约束，应该交由我国现行法律法规和政府各项具有针对性的管理措施来完成。